Đổi mới toàn diện Luật Dầu khí để tạo “đòn bẩy” phát triển

Sau gần 30 năm ra đời nhằm tạo điều kiện cho ngành dầu khí phát triển, Luật Dầu khí hiện hành đang có những "rào cản". Vì thế việc sửa đổi lần này không nên chỉ dừng lại ở mức độ sửa đổi luật cũ mà cần xây dựng thành luật dầu khí mới toàn diện, phù hợp với thông lệ quốc tế và chiến lược phát triển năng lượng của Việt Nam trong tình hình mới. Đây là đề xuất của các đại biểu tham dự toạ đàm "Hoàn thiện thể chế - đòn bẩy cho ngành dầu khí phát triển" vừa diễn ra vào tối 13/6 tại Hà Nội.

*Những hệ luỵ từ luật không còn phù hợp

Sau gần 30 năm ra đời nhằm tạo điều kiện cho ngành dầu khí phát triển mạnh mẽ và đóng góp quan trọng cho phát triển kinh tế và đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia, Luật Dầu khí năm 1993 cho đến nay đang có những rào cản với hoạt động dầu khí nói chung cũng như việc thu hút đầu tư nước ngoài vào lĩnh vực tìm kiếm thăm dò khai thác dầu khí đầy rủi ro.

Theo Tiến sỹ Nguyễn Minh Phong, chuyên gia kinh tế, ngành dầu khí đang đối mặt với tình trạng sụt giảm ở nhiều khía cạnh, từ sụt giảm phát hiện dầu khí mới, giảm mỏ mới, giảm sản lượng khai thác dầu khí, giảm hợp đồng dầu khí mới cho đến giảm tỷ trọng đóng góp cho nền kinh tế. Đây là xu hướng sụt giảm đáng ngại trong bối cảnh tổng cầu về xăng dầu vẫn tăng mạnh, giá dầu thế giới tăng cao và các tranh chấp trên biển Đông vẫn diễn ra phức tạp.

Từ năm 1981 đến nay, Việt Nam có 108 hợp đồng dầu khí nhưng tại thời điểm này chỉ còn 5 hợp đồng còn hiệu lực. Đặc biệt, trong 7 năm qua, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) chỉ ký được 3 hợp đồng dầu khí mới do những ưu đãi cùng các cơ chế chính sách để thu hút đầu tư không còn hấp dẫn, thậm chí còn chứa đựng nhiều rủi ro.

"Vì vậy, việc sửa đổi toàn diện Luật Dầu khí là thực sự cấp bách trong tình hình mới hiện nay", ông Phong nhấn mạnh.

Đồng quan điểm này, ông Nguyễn Quốc Thập, Phó Chủ tịch Hội Dầu khí Việt Nam cho biết, do một số luật liên quan đến hoạt động của ngành dầu khí như Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Quản lý và sử dụng vốn nhà nước đều ra đời sau so với Luật Dầu khí năm 1993 nên dẫn tới sự chồng chéo, trùng lắp cần phải được xử lý.

Theo đó, những bất cập này đang khiến cho tính hấp dẫn trong thu hút đầu tư vào ngành dầu khí giảm hẳn, nhất là trong bối cảnh vùng hoạt động dầu khí bị thu hẹp, tiềm năng dầu khí không còn lớn như kỳ vọng trước đây. Bên cạnh đó, các dự án phát triển theo chuỗi, nhất là dự án khí gặp nhiều khó khăn, đang triển khai chậm chạp vì các dự án này phải tích hợp rất nhiều các khung pháp lý, các luật khác.

"Đặc biệt, sản lượng khai thác quy dầu đang suy giảm mạnh nhưng PVN lại không thể đưa nhanh các mỏ nhỏ, mỏ cận biên vào khai thác để bù đắp sản lượng chung. Đây chính là điểm nghẽn không mong muốn", ông Thập cảnh bảo.

Bổ sung những bất cập của Luật Dầu khí hiện hành, ông Phan Đức Hiếu, Uỷ viên thường trực Uỷ ban Kinh tế Quốc hội cho biết, gần đây trong hoạt động dầu khí xuất hiện một số hoạt động như tận thu mỏ cũ, điều tra cơ bản trong hoạt động dầu khí nhưng lại chưa có khung pháp lý phù hợp để nâng cao hiệu quả hoạt động. Thứ hai, do tính chất đặc thù của dự án dầu khí là từ dưới biển lên đến bờ, liên quan rất nhiều đến các cơ quan quản lý, các luật khác nhau nên dẫn tới trùng lặp về thẩm quyền, tạo ra gánh nặng về thủ tục hành chính không cần thiết. Thứ ba, tính chất của hoạt động dầu khí chứa nhiều rủi ro lại trong bối cảnh cạnh tranh quốc tế về thu hút đầu tư ngày càng lớn nhưng các ưu đãi đầu tư của Việt Nam theo luật cũ không còn phù hợp và hấp dẫn.

"Hơn nữa, luật pháp quốc tế liên tục thay đổi trong khi hoạt động dầu khí đòi hỏi sự tương thích với quốc tế nên Luật Dầu khí cần phải thay đổi toàn diện", ông Hiếu khẳng định.

*Sớm xây dựng hệ thống luật pháp dầu khí thế hệ mới

Ông Nguyễn Việt Sơn, Vụ trưởng Vụ Dầu khí và Than, Bộ Công Thương cho biết, dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi lần này đã đưa ra 6 nhóm chính sách lớn quan trọng để tạo thuận lợi cho ngành dầu khí phát triển trong tình hình mới.

Theo đó, với nhóm chính sách liên quan đến hợp đồng dầu khí, thời hạn hợp đồng dầu khí linh hoạt và đồng bộ hơn về mặt thời gian giữa dầu và khí; mở rộng hợp đồng diện tích hoàn trả, quy định rõ hơn về chuyển nhượng hợp đồng dầu khí, bổ sung tiếp nhận mỏ dầu khí của nước chủ nhà, bổ sung hợp đồng tận thu dầu khí để nâng cao hệ số thu hồi dầu mang lại nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

Với nhóm chính sách liên quan đến điều tra cơ bản về dầu khí và trình tự triển khai các bước triển khai hoạt động dầu khí nhằm tháo gỡ sự vướng mắc giữa các luật khác. Theo đó, dự thảo Luật đề xuất phân cấp mạnh hơn cho Bộ Công Thương và PVN đi kèm với nâng cao công tác điều tra giám sát, tạo thuận lợi hơn cho doanh nghiệp dầu khí.

Chính sách thứ ba chính là quy định khung cho triển khai chuỗi dự án từ thăm dò khai thác đến vận chuyển, xử lý dầu khí vào bờ nhằm thu hút nguồn vốn đầu tư cho triển khai các dự án quy mô chuỗi như vậy.

Đặc biệt, dự thảo lần này đã đưa ra các quy định về ưu đãi đầu tư, liên quan đến lô dầu khí. Theo đó, dự thảo đề xuất các lô dầu khí được hưởng chỉnh sách ưu đãi đầu tư và ưu đãi đầu tư đặc biệt như ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp, ưu đãi về thuế xuất khẩu dầu thô. Ngoài ra, dự thảo lần này cũng quy định những trường hợp đặc biệt để có thể tận thu tài nguyên dầu khí.

Chính sách thứ năm là những quy định mới về kiểm toán, kế toán và xử lý chi phí cho hoạt động dầu khí. Đây là nội dung quan trọng nhất trong lần sửa đổi luật lần này để đảm bảo tính đồng bộ với thông lệ dầu khí quốc tế cũng như xử lý được các chi phí rủi ro trong hoạt động dầu khí.

Chính sách cuối cùng chính là cho phép bên thứ ba tiếp cận các cơ sở hạ tầng sẵn có của ngành dầu khí, nghĩa vụ chia sẻ các công trình dầu khí để đảm bảo sử dụng hiệu quả và tối ưu hệ thống hạ tầng cơ sở ngành dầu khí, tránh lãng phí trong đầu tư.

Nhìn nhận về  những đề xuất của ban soạn thảo Luật Dầu khí sửa đổi, ông Hiếu cho rằng chính sách ưu đãi đầu tư cho dầu khí phải được tiếp cận đa chiều, không chỉ là ưu đãi trực tiếp mà cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh mới chính là ưu đãi thiết thực và công bằng nhất. Bên cạnh đó, Luật Dầu khí lần này cần xây dựng hệ thống ưu đãi đầu tư cạnh tranh, dài hạn, linh hoạt trên cơ sở hài hoà lợi ích và có thể tiếp cận theo từng dự án cụ thể.

Cũng theo ông Hiếu, trong dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi lần này, Ban soạn thảo đã bổ sung một chương về điều tra dầu khí cơ bản, trong đó có nội dung nhà nước khuyến khích các tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động điều tra cơ bản trên cơ sở cấp một phần ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do hoạt động điều tra dầu khí cơ bản hàm chứa nhiều rủi ro nên phải quy định rõ và cụ thể hơn các ưu đãi cho hoạt động này.

Một điểm quan trọng khác là Luật Dầu khí mới cần đa dạng hoá các biện pháp ưu đãi đầu tư thay vì chỉ đơn thuần là ưu đãi thuế suất chung như thuế thu nhập doanh nghiệp. Hiện thế giới phổ biến cơ chế ưu đãi đầu tư dựa trên chi phí. Cơ chế này vừa giúp nước chủ nhà thúc đẩy đầu tư vào những lĩnh vực mong muốn và đảm bảo quyền lợi cho nhà đầu tư. Bên cạnh đó, luật nên xây dựng các ưu đãi dựa trên nguyên tắc giảm trừ thuế dựa trên chi phí, tức là cho phép nhà đầu tư được giảm trừ thẳng vào khoản thuế phải nộp, ông Hiếu nhấn mạnh.

Về phía Hội Dầu khí Việt Nam, ông Nguyễn Quốc Thập cho rằng, dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi lần này mới đáp ứng được tình huống tĩnh, còn chưa đáp ứng được tình huống động. Cụ thể, trong định nghĩa về đặc biệt khuyến khích đầu tư nếu chỉ đơn thuần là khuyến khích đầu tư thì đã ổn nhưng ở góc độ triển khai hoạt động thì chưa đủ do không đảm bảo về mặt quyền lợi kinh tế để nhà đầu tư có thể đi tiếp sau khi đã tham gia vào tìm kiếm thăm dò dầu khí và phát hiện ra mỏ. "Như vậy, có được xem xét đang ở mức khuyến khích sang đặc biệt khuyến khích hay không", ông Thập đặt câu hỏi.

Về hoạt động dầu khí, trước thực tế là giá dầu biến động khó lường, dự thảo Luật lần này mới chỉ đề cập đến tình huống giá dầu lên mà không để cập tới tình huống giá dầu đi xuống, vì vậy cũng sẽ ảnh hưởng tới việc triển khai dự án dầu khí.

Đặc biệt, với các dự án dầu khí phát triển theo chuỗi, Hội Dầu khí Việt Nam kiến nghị ban soạn thảo Luật dầu khí cần có quy định cụ thể hơn liên quan đến các quy định các luật khác như Luật Xây dựng.

Về thủ tục đầu tư, Luật Đầu tư quy định dầu khí không phải là đối tượng để thực hiện theo Luật Đầu tư. Trong khi đó, Luật Dầu khí cũng không có chương nào nó về đầu tư. Bất cập này chính là nguyên nhân khiến các dự án dầu khí hiện nay chậm đưa vào triển khai do có sự tham gia của PVN và các đơn vị thành viên.

Trong điều lệ của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam được Thủ tướng Chính phủ ban hành thông qua nghị định, PVN được quyết đến 50% vốn điều lệ. Tuy nhiên theo Luật Đầu tư và Luật 69 của Quốc hội liên quan đến quản lý vốn và ngân sách nhà nước lại phân ra thành các dự án nhóm A, nhóm B. Nếu vẫn theo cách phân loại này, các dự án dầu khí sẽ là các dự án trên nhóm A và nhóm A. Như vậy, nếu quyết định theo điều lệ Tập đoàn Dầu khí Việt Nam thì sẽ sai luật.

"Vì vậy, Luật Dầu khí mới lần này cần quy định cụ thể về quyền và trách nhiệm của PVN trong việc phê duyệt các dự án dầu khí quy mô lên tới 50% vốn điều lệ; hoặc nếu quy mô 50% vốn điều lệ lớn quá thì có quy định mức cụ thể. Trên mức như vậy, thì PVN phải báo cáo cơ quan chủ sở hữu và báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét", ông Thập đề xuất.

Ngoài ra, vai trò và vị trí của PVN cũng chưa được đề cập đủ mức cần thiết trong luật, nhất là ở góc độ tham gia vào quản lý nhà nước. "Đây chính là bất cập pháp lý mà nhà đầu tư có thể tận dụng để giành nhiều lợi thế trong đàm phán hợp đồng dầu khí", ông Thập cảnh báo.

Theo dự kiến, ngày 15/6 tới đây, Quốc hội sẽ thảo luận tại Hội trường về dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi./.