BOT - “lời giải” cho bài toán nâng cấp và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông

Ông Ekniti Nitithanprapas, Tổng Giám đốc Văn phòng Chính sách Doanh nghiệp Quốc doanh của Thái Lan, mới đây cho hay nền kinh tế hàng đầu khu vực Đông Nam Á này dự định thực hiện kế hoạch đầu tư đối tác công tư chiến lược, trong đó mô hình Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao (BOT) là chủ đạo, trong giai đoạn 2017-2021 với giá trị lên tới 1.620 tỷ baht (khoảng 66,18 tỷ USD) nhằm cải thiện hệ thống cơ sở hạ tầng và giảm thiểu chi phí hậu cầu.

Điều đáng chú ý là 94% ngân sách dự kiến kể trên của Thái Lan sẽ là để đầu tư nâng cấp cơ sở hạ tầng giao thông, trong khi phần còn lại dành cho giáo dục và dịch vụ y tế công. Theo các chuyên gia, với vai trò "huyết mạch" đảm bảo thông suốt dòng lưu thông người và hàng hóa, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đòi hỏi bảo trì, nâng cấp, mở rộng thường xuyên để có thể theo kịp và đáp ứng nhu cầu biến chuyển không ngừng của nền kinh tế.

Phát huy hiệu quả

Khái niệm mô hình BOT xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1984 do Thủ tướng Thổ Nhĩ Kỳ Turgut Ozal đề cập tại hội nghị về công cuộc tư nhân hóa các dự án của khu vực công. Từ đó đến nay, mô hình BOT đã trở nên quen thuộc với các nước phát triển và đang phát triển trong công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế. Có thể liệt kê những dự án BOT nổi bật trên thế giới như dự án xây dựng đường hầm qua eo biển Manche giữa Pháp và Vương quốc Anh, dự án xây dựng sân bay quốc tế Kansai hàng đầu Nhật Bản hay tuyến đường bộ và đường sắt cao tốc Bắc Nam của Thái Lan...

Giới phân tích nhận định trong bối cảnh ngân sách nhà nước eo hẹp thì mô hình BOT là một giải pháp hữu hiệu giảm sức ép về ngân sách, giúp nâng cao hiệu quả đầu tư công, đồng thời xây dựng được các công trình hạ tầng giao thông quan trọng, qua đó hỗ trợ kinh tế phát triển và nâng cao khả năng cạnh tranh. Các dự án BOT đã giúp rút ngắn thời gian vận chuyển người và hàng hóa, tiết kiệm nhiên liệu, giảm chi phí sửa chữa, khấu hao phương tiện, đồng thời giảm chi phí, rủi ro, đảm bảo hiệu quả tài chính hoàn vốn đầu tư và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao. Bên cạnh đó, với mô hình BOT, chính phủ các nước có thể sử dụng được kinh nghiệm quản lý hiệu quả, sự sáng tạo, công nghệ hiện đại của khu vực tư nhân.

Theo đánh giá của Tổ chức Phát triển Công nghiệp Liên hiệp quốc (UNIDO), hiệu quả của các dự án BOT đến từ sự tính toán hợp lý và hài hòa giữa hai nhóm nhân tố tích cực và tiêu cực. Trong đó nhóm yếu tố tích cực gồm chính sách tư nhân hóa, kinh tế, tài chính, kỹ thuật..., còn nhóm yếu tố tiêu cực gồm kiến thức, pháp lý, rủi ro...

Hồi tháng 11/2017, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cho biết Philippines đã triển khai 119 dự án đầu tư hợp tác công tư với tổng giá trị lên tới hàng chục tỷ USD kể từ khi chính phủ nước này ban hành Luật BOT vào năm 1990. Các dự án này đã góp phần cải thiện và nâng cao chất lượng hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông tại Philippines, phục vụ kịp thời nhu cầu đi lại của người dân và vận chuyển hàng hóa, dịch vụ…, đang ngày càng gia tăng tại nước.

Dù vậy, ADB cho rằng đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, trong đó có hệ thống giao thông vận tải, của Philippines vẫn thuộc nhóm thấp nhất trong số các nước thuộc khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Vì vậy, Chính phủ Philippines đang hướng tới nâng đầu tư cho cơ sở hạ tầng từ mức tương đương 2,2% Tổng sản phẩm trong nước (GDP) trong giai đoạn 2011-2014 lên 7% GDP vào năm 2022.

Trong khi đó, một quốc gia khác ở Đông Nam Á là Malaysia đã thực hiện chương trình tư nhân hóa hệ thống đường cao tốc kể từ năm 1985 với việc giới thiệu chính sách tư nhân hóa. Hình thức BOT đã được Chính phủ Malaysia sử dụng hiệu quả khi xây dựng thành công hàng chục tuyến đường cao tốc quan trọng, hình thành mạng lưới đường cao tốc có tổng chiều dài lên tới nhiều nghìn km “phủ sóng” toàn quốc.

Khắc phục hạn chế

Trong bối cảnh nền kinh tế trong nước ngày càng phát triển thì nhu cầu về cơ sở hạ tầng cũng gia tăng, tại nhiều quốc gia trên thế giới thì phần lớn nguồn vốn cung cấp cho các dự án cơ sở hạ tầng giao thông đến từ ngân sách nhà nước. Dù vậy, ngân sách chính phủ không phải lúc nào cũng đáp ứng đầy đủ nên vốn tư nhân là nguồn lực quan trọng hỗ trợ cho các nước thực hiện những dự án then chốt. Trong những năm qua, BOT là giải pháp hữu hiệu để đáp ứng nhu cầu triển khai các dự án cơ sở hạ tầng giao thông quan trọng ở nhiều quốc gia trên thế giới.

Tuy vậy, các dự án cơ sở hạ tầng giao thông quan trọng đều có quy mô lớn và cũng tiềm ẩn không ít rủi ro. Như vậy, để có thể thành công, các bên tham gia cần phải lên kế hoạch một cách cẩn thận, tính toán và dự báo chi phí cũng như doanh thu sát với thực tế, nghiêm chỉnh chấp hành các thỏa thuận đã đề ra trong hợp đồng, tuân thủ pháp luật và tăng cường tính minh bạch.

Một trong những nền kinh tế hàng đầu châu Á là Hàn Quốc đã có những chính sách và giải pháp phù hợp và linh hoạt để có thể hạn chế những mặt tiêu cực của mô hình BOT trong các dự án nâng cấp và xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông. Nỗ lực đó góp phần hỗ trợ hiệu quả công cuộc phát triển kinh tế-xã hội của đất nước.

Hàn Quốc lần đầu tiên giới thiệu khung pháp lý cho hệ thống mô hình hợp tác công tư vào những năm đầu thập niên 1990 với việc thông qua Luật về thúc đẩy nguồn vốn tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng trong nước. Sau đó Hàn Quốc luôn có sự điều chỉnh, bổ sung và ban hành luật mới thay thể một cách nhanh chóng để ứng phó kịp thời với những biến chuyển của kinh tế trong nước nói riêng và tình hình kinh tế thế giới nói chung, nhằm nâng cao hiệu quả và hạn chế những mặt tiêu cực trong các dự án BOT.

Bên cạnh đó, ngoài thẩm quyền quản lý và giám sát của những cơ quan đối với các dự án đầu tư đối tác công tư, trong đó có BOT, như Bộ Xây dựng và giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và ngân sách…, Hàn Quốc đã lập các cơ quan độc lập khác để hỗ trợ giám sát toàn bộ tiến trình. Trung tâm Đầu tư hạ tầng tư nhân Hàn Quốc (PICKO) có trách nhiệm cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho nhà chức trách trung ương và địa phương để thúc đẩy sự tham gia tư nhân vào các dự án hạ tầng. PICKO có trách nhiệm chuẩn bị các nghiên cứu tiền khả thi, các gói thầu, đánh giá các nghiên cứu và những đơn vị bỏ thầu cũng như đại diện cho chính quyền thương lượng các nhượng bộ và hỗ trợ (nếu cần).

Đến năm 2003, Hàn Quốc đã “thay thế” PICKO bằng một cơ quan chuyên trách với nhiều quyền hạn hơn là Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng tư nhân (PIMAC) bao gồm các chuyên gia tài chính, kế toán, luật sư, kỹ sư... PIMAC hợp tác với Viện Phát triển Hàn Quốc (KDI) để đánh giá tính khả thi của các dự án. Thông qua PIMAC, Chính phủ Hàn Quốc đã có nhiều biện pháp nhằm tăng cường, đồng thời đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả của các dự án. Chẳng hạn như việc đấu thầu các dự án đầu tư đối tác công tư, trong đó có BOT, tại Hàn Quốc không chấp nhận việc chỉ có một nhà thầu và nếu điều này xảy ra thì tổ chức đấu thầu lại là quy định bắt buộc.