Chính sách mở rộng đối với khu vực Balkan: EU đang “đùa với lửa”?

Trong bài phân tích đăng trên mạng của Trung tâm Nghiên cứu Chính sách châu Âu (EPC), chuyên gia Corina Stratulat đã đánh giá về quyết định mới đây của Hội đồng Ngoại trưởng Liên minh châu Âu (GAC) trong việc đặt ra các điều kiện cụ thể đối với Albania và Macedonia để được mở các chương đàm phán gia nhập Liên minh châu Âu (EU) sớm nhất vào tháng 6/2019.

Theo bà Stratulat, động thái này khẳng định cam kết của EU trong chiến lược Balkan mới, trong đó có việc ngăn các nước Balkan gia nhập liên minh khi các điều kiện chưa chín muồi. Mặc dù vậy, việc đặt ra các điều kiện cứng rắn với Tirana và Skopje trong bối cảnh hiện nay có nguy cơ tác động tiêu cực đến triển vọng của việc triển khai chính sách mở rộng của EU không chỉ đối với hai quốc gia này mà còn đối với toàn bộ khu vực Balkan. 

Hồi tháng Tư năm nay, Ủy ban châu Âu đã đề xuất Hội đồng châu Âu chấp thuận việc mở các chương đàm phán gia nhập với Albania và Macedonia nhằm ghi nhận các tiến bộ của Tirana và Skopje trong việc thực hiện lộ trình hướng tới mục tiêu trở thành thành viên của EU. 

Albania, bên cạnh các tiến triển trong cải cách các lĩnh vực kinh tế quan trọng, phi chính trị hóa hệ thống hành chính công, bảo vệ quyền cơ bản của công dân, chống tham nhũng và tội phạm có tổ chức còn tiến hành cải cách hệ thống tư pháp một cách mạnh mẽ. Tại một đất nước mà nền chính trị luôn bị chia rẽ, các nỗ lực của Tirana là rất đáng ghi nhận.

Tại Macedonia, chính phủ cầm quyền nhiều năm liên tục của ông Nikola Gruevski đã bị thay thế bằng chính phủ mới với chương trình cải cách đầy tham vọng. Đầu tháng Sáu, Thủ tướng Macedonia Zoran Zaev và người đồng cấp Hy Lạp Alexis Tsipras đã ký thỏa thuận về việc đổi tên thành quốc gia “Cộng hòa Bắc Macedonia”. 

Đây là bước tiến quan trọng trong việc giải quyết tranh chấp về tên gọi giữa Skopje và Athens – nguyên nhân khiến Hy Lạp, nước thành viên của EU, “đóng băng” tiến trình hội nhập EU của Macedonia.

Các đánh giá và đề xuất tích cực của Hội đồng châu Âu đối với Albania và Macedonia, trong đó có việc ghi nhận nỗ lực cải cách mang tính lịch sử của hai nước này, là những diễn biến mới nhất cho thấy EU đang “hâm nóng” lại việc triển khai chính sách mở rộng đối với khu vực Balkan. 

Đầu năm 2018, EU đã đưa ra chiến lược mới cho khu vực Balkan với nhiều sáng kiến tiên phong, thậm chí còn đề cập đến khả năng gia nhập EU vào năm 2025 của hai quốc gia đi đầu trong khu vực là Montenegro và Serbia. Chính sách mới của EU được dư luận Balkan coi là các tín hiệu về một chính sách mở rộng “đáng tin cậy” hơn của liên minh đối với khu vực này.

Tuy nhiên, cũng cần phải đánh giá việc điều chỉnh chính sách Balkan của EU một cách thực tế. Tiến trình mở rộng EU cần có sự đồng thuận của tất cả các nước thành viên đối với tất cả các quyết định liên quan. 

Gần đây, Áo và Bulgaria đã xác định chính sách mở rộng là một trong những ưu tiên trong nhiệm kỳ đảm nhận cương vị Chủ tịch luân phiên của EU. Tuy nhiên, cho đến nay, các quốc gia thành viên vẫn chưa phê chuẩn Chiến lược Balkan mới của Ủy ban châu Âu. 

Hơn nữa, Hội nghị thượng đỉnh EU-Balkan tại Sofia (Bulgaria) hồi tháng Năm – lần đầu tiên được tổ chức trong vòng 15 năm qua – đã không có sự tham dự của Tây Ban Nha do Madrid không công nhận Kosovo là quốc gia độc lập. 

Ngoài ra, Tổng thống Pháp Emmanuel Macron cũng chọn thời điểm tồi tệ nhất để đưa ra tuyên bố khẳng định ưu tiên hàng đầu của EU hiện nay là vấn đề cải cách và đoàn kết nội khối. Sau đó, Hạ viện Hà Lan cũng đã phủ quyết việc mở các chương đàm phán gia nhập đối với Albania. 

Điều này khiến cho quyết định của Hội đồng Ngoại trưởng EU ngày 26/6 liên quan đến việc đàm phán gia nhập của Albania và Macedonia gây bất ngờ đối với dư luận.

Các thông tin xung quanh việc một số nước thành viên EU phản đối việc đưa ra cam kết cụ thể về đàm phán gia nhập với các nước Balkan cho thấy hồ sở mở rộng của liên minh mang ý nghĩa tham vọng nhiều hơn là tính thực tế. 

Các nước chưa đồng thuận với quyết định này của EU, nhất là Pháp và Hà Lan, cho rằng Albania cần phải tiến hành cải cách mạnh mẽ hơn. Hơn nữa, EU cũng cần chờ đợi kết quả cụ thể từ cuộc trưng cầu ý dân về thỏa thuận đổi tên quốc gia ở Macedonia. 

Ngoài ra, xuất phát từ thực tế đàm phán kéo dài đối với Montenegro và Serbia, các nước thành viên EU cũng cần tránh lặp lại tình trạng tương tự bởi việc đưa ra đề nghị mở các chương đàm phán gia nhập quá sớm có thể sẽ khiến Tirana và Skopje đánh mất động lực trong việc duy trì cải cách. 

Thực tế, việc đáp ứng các tiêu chuẩn  EU của các nước Balkan quan trọng hơn việc đưa các nước này gia nhập liên minh một cách vội vàng. Và các nước Balkan vẫn còn một lộ trình dài để đạt được điều này.

Bà Stratulat cho rằng ảnh hưởng của EU ở khu vực Balkan phụ thuộc phần lớn vào chính sách mở rộng đối với khu vực. Chính sách này cần các công cụ tốt hơn để gia tăng hiệu quả trong thực tế. Các nước thành viên EU không thể hy vọng các nước Balkan sẽ trở thành các nền dân chủ ổn định nếu không có sự can dự và hỗ trợ phù hợp từ liên minh. 

EU vẫn còn thiếu các biện pháp hiệu quả để hỗ trợ các nước Balkan đáp ứng các tiêu chuẩn, điều kiện nghiêm ngặt về dân chủ của liên minh. Cần tránh nhầm lẫn giữa việc phân tích thực trạng với việc tìm ra giải pháp. Việc đòi hỏi giải pháp mà chính EU không có không nên được xem là lý do để ngăn cách các nước Balkan với EU.

Hiệu quả của chính sách mở rộng cũng phụ thuộc vào sự cân bằng giữa việc đặt ra các yêu cầu và đưa ra các chính sách khuyến khích các nước Balkan của EU. Albania và Macedonia cần tiếp tục tiến hành cải cách như lãnh đạo EU yêu cầu. 

Việc mở các chương đàm phán – vốn không phải là việc mặc nhiên chấp nhận tư cách thành viên cũng như là loại bỏ yêu cầu cải cách – sẽ có tác dụng lớn trong việc khuyến khích các nỗ lực chính trị gần đây của Albania và Macedonia, tạo động lực thúc đẩy quá trình chuyển đổi ở hai quốc gia này. 

Các chính phủ ở Tirana và Skopje đang rất cần sự hỗ trợ từ phía EU nhằm duy trì sự đồng thuận trong nội bộ chính trường đối với các chương trình cải cách và đảm bảo thỏa thuận đổi tên quốc gia được đa số người dân ủng hộ. Chiến thuật “câu giờ” trong triển khai chính sách mở rộng của EU trong quá khứ đã cho thấy sự không hiệu quả, đặc biệt là đối với Macedonia.

Chuyên gia Stratulat kết luận, động thái vừa qua của Hội đồng ngoại trưởng EU có ý nghĩa tích cực. Sự chần chừ trong việc thực hiện các cam kết mở rộng đối với khu vực Balkan và ghi nhận nỗ lực cải cách của các nước khu vực, như trong trường hợp của Albania và Macedonia, sẽ tác động tiêu cực đến ảnh hưởng của EU ở khu vực này. EU cần tập hợp được sự đồng thuận chính trị của các nước thành viên và sớm đưa ra các quyết định mang tính “lịch sử” đối với khu vực Balkan.