Hoàn thiện thể chế để “cởi trói” cho hoạt động dầu khí

Ra đời cách đây gần 30 năm, Luật Dầu khí năm 1993 đã 2 lần sửa đổi nhưng đến nay không còn phù hợp, thậm chí còn “trói buộc” hoạt động của ngành năng lượng quan trọng này. Vì vậy, việc sớm sửa đổi Luật Dầu khí phù hợp với bối cảnh hiện nay sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng để hoạt động dầu khí mang đầy đủ đặc trưng của ngành theo thông lệ quốc tế.

* “Trói buộc” hoạt động dầu khí

Phát biểu tại tọa đàm “Luật dầu khí phải mang đặc thù dầu khí” ngày 9/11, tại Hà Nội, chuyên gia Đoàn Văn Thuần - Viện Dầu khí Việt Nam (VPI) cho biết, tại Việt Nam, công tác quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí được quy định ngay từ khi Luật Dầu khí được ban hành (Luật Dầu khí 1993); trong đó, khẳng định Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí.

Đến năm 2008, Luật Dầu khí được sửa đổi, bổ sung và xác định vai trò, chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí; trong đó, Bộ Công Thương chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí.

Theo quy định, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt có tính pháp lý cao nhất đối với kết quả đấu thầu lô dầu khí và hợp đồng dầu khí; phương án hợp tác để triển khai hoạt động dầu khí tại các vùng chồng lấn với nước ngoài; kéo dài thời hạn tìm kiếm thăm dò hoặc thời hạn hợp đồng dầu khí; danh mục các lô dầu khí, phân định, điều chỉnh giới hạn các lô dầu khí, báo cáo trữ lượng (RAR); kế hoạch phát triển mỏ/kế hoạch phát triển mỏ điều chỉnh (FDP/FDP điều chỉnh)...

Bộ Công Thương có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch đại cương phát triển mỏ dầu khí (ODP), kế hoạch khai thác sớm (EDP) tại các khu vực diện tích hợp đồng; phê duyệt kế hoạch, kiểm tra, xử lý vi phạm trong việc thu dọn các công trình cố định, thiết bị và phương tiện phục vụ hoạt động dầu khí không còn sử dụng và việc phục hồi môi trường theo quy định của pháp luật.

Các Bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí theo quy định của pháp luật như: Bộ Tài chính quy định chi tiết thi hành các quy định liên quan đến thuế trong hoạt động dầu khí, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí tại địa phương theo quy định của pháp luật.

Công ty dầu khí quốc gia (nay là Tập đoàn Dầu khí Việt Nam - PVN) ký kết hợp đồng dầu khí; quản lý và giám sát việc thực hiện của nhà thầu và người điều hành trong các hợp đồng và dự án thăm dò khai thác dầu khí ở trong nước thông qua việc phê duyệt chương trình công tác và ngân sách hàng năm, kế hoạch và chương trình thẩm lượng, xác lập diện tích phát triển, lịch trình khai thác...

Với hành lang pháp lý này, hoạt động dầu khí tại Việt Nam đang có quá nhiều cơ quan cùng tham gia vào hoạch định chính sách và phê duyệt các quy trình liên quan, ông Thuần nhấn mạnh.

Thực tế là cơ chế chính sách pháp luật về dầu khí hiện còn nhiều bất cập, các điều khoản hợp đồng dầu khí chưa đủ sức hấp dẫn, cạnh tranh so với các quốc gia trong khu vực, điều kiện tiềm năng dầu khí trong nước ngày càng hạn chế, gây khó khăn rất lớn trong việc thu hút đầu tư nước ngoài đối với  hoạt động tìm kiếm thăm dò, gia tăng trữ lượng.

Đặc biệt, Luật Dầu khí 1993 vẫn chỉ giới hạn ở hoạt động dầu khí thượng nguồn là thăm dò khai thác mà chưa để cập đến hoạt động dầu khí ở khâu trung nguồn và hạ nguồn. Vì vậy, việc thu hút đầu tư vào chuỗi giá trị dầu khí từ khâu thượng nguồn đến hạ nguồn gặp nhiều khó khăn. Thực tế trong giai đoạn 2016 - 2020, PVN chỉ ký được 6 hợp đồng dầu khí mới; trong đó, chỉ ký được 1 hợp đồng dầu khí duy nhất với công ty dầu khí nước ngoài là Murphy Oil.

Phó Chủ tịch Hội Dầu khí Việt Nam (VPA) Nguyễn Quốc Thập cho biết, đến nay Việt Nam đã khai thác gần 50% trữ lượng dầu khí ở các vùng thuận lợi. Với tốc độ khai thác dầu khí như hiện nay và việc tìm kiếm thăm dò gia tăng trữ lượng gặp khó khăn do vướng một loạt cơ chế chính sách khiến sản lượng khai thác liên tục sụt giảm.

Dự báo từ năm 2022, sản lượng khai thác dầu khí trong nước sẽ sụt giảm mạnh nếu không kịp thời gia tăng trữ lượng dầu khí mới. Bên cạnh đó, hoạt động tìm kiếm thăm dò khai thác dầu khí cũng gặp khó khăn bởi chưa xây dựng được cơ chế bao tiêu sản phẩm để nhà đầu tư yên tâm “rót tiền” vào lĩnh vực đầy rủi ro này.   

Vì vậy, việc sửa đổi Luật Dầu khí là việc làm cần thiết đối với sự phát triển của ngành dầu khí Việt Nam để chặn đà suy giảm sản lượng khai thác và thu hút đầu tư vào lĩnh vực này, ông Thập khẳng định.

* Quyền lợi và nghĩa vụ phải song hành

Phát biểu tại tọa đàm, Phó Tổng Giám đốc PVN Lê Ngọc Sơn cho biết, thực hiện Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 23/7/2015 của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược phát triển ngành Dầu khí Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2035, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Quyết định số 1748/QĐ-TTg ngày 14/10/2015 về Chiến lược phát triển ngành Dầu khí Việt Nam giai đoạn đến năm 2025 và định hướng đến năm 2035, nêu rõ việc cần thiết phải hoàn thiện thể chế phát triển ngành dầu khí.

Ngày 11/2/2020, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 55-NQ/TW về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, với yêu cầu sửa đổi, hoàn thiện các luật chuyên ngành về dầu khí, điện lực, sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả…. Theo đó, ngày 2/10/2020, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 140/NQ-CP về Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 55-NQ/TW; trong đó, nêu bật nội dung tạo điều kiện thuận lợi nhất cho ngành dầu khí Việt Nam phát triển từ khâu thượng nguồn đến trung nguồn và hạ nguồn.

Trên cơ sở đó, Bộ Công Thương đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan và tổ chức có liên quan rà soát, đánh giá thực trạng quy định pháp luật và tổng kết thi hành Luật Dầu khí năm 1993, được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2000 và năm 2008.

Với nguyên tắc xây dựng, sửa đổi bổ sung Luật Dầu khí trên cơ sở 6 nhóm chính sách lớn mà Bộ Công Thương trình Chính phủ ngày 14/12/2020 về đề nghị xây dựng Luật Dầu khí, ngày 19/10/2021, PVN đã gửi ý kiến cho Bộ Công Thương về Dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi nhằm hoàn thiện khung pháp lý phù hợp cho hoạt động dầu khí; khôi phục tính hấp dẫn cho môi trường đầu tư trong lĩnh vực dầu khí để thu hút được nguồn vốn đầu tư của các nhà đầu tư nước ngoài; đảm bảo tính logic, đồng bộ, thống nhất giữa các nội dung của Dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi, ông Lê Ngọc Sơn cho biết.

Qua phân tích mô hình quản lý của các quốc gia trên thế giới, chuyên gia Đoàn Văn Thuần (VPI) kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét các thay đổi và điều chỉnh trong thẩm quyền phê duyệt của các cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí trong Dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi.

Cụ thể, Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt các quy trình có ảnh hưởng lớn đến quyền “sở hữu nhà nước đối với tài nguyên dầu khí” như phê duyệt dự thảo hợp đồng dầu khí; chuyển nhượng quyền lợi tham gia trong hợp đồng dầu khí; chấm dứt hợp đồng dầu khí.

Để tăng tính chủ động trong quá trình triển khai và phù hợp với thông lệ quốc tế, Thủ tướng Chính phủ xem xét trao quyền cho cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí (Bộ Công Thương) hoặc PVN phê duyệt danh mục các lô dầu khí; kế hoạch đấu thầu, kết quả đấu thầu; chuyển đổi cam kết công việc; giữ lại diện tích, kéo dài thời gian giữ lại diện tích phát hiện khí; hoàn trả diện tích tìm kiếm thăm dò; mở rộng phạm vi hợp đồng trong trường hợp phát hiện thương mại vượt ra ngoài ranh giới phạm vi hợp đồng đó; báo cáo trữ lượng dầu khí; FDP/FDP điều chỉnh.

Đối với lĩnh vực tìm kiếm, thăm dò dầu khí, trong bối cảnh xu hướng chuyển dịch năng lượng, giá dầu biến động, tài nguyên dầu khí ngày càng hạn chế, VPI đề xuất các cơ quan có thẩm quyền xem xét linh hoạt trong việc áp dụng các hình thức hợp đồng dầu khí (ngoài PSC), gia tăng các cơ chế ưu đãi nhằm thu hút đầu tư vào lĩnh vực tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí.

Đồng quan điểm này, ông Trần Thanh Tùng, Phó Vụ trưởng Vụ Dầu khí và Than, Bộ Công Thương cho biết, ngành dầu khí là ngành đặc thù và là ngành công nghệ nguồn của các ngành công nghiệp khác như điện, phụ trợ, cơ khí chế tạo…

Với đặc thù hoạt động trên biển, rủi ro lớn khi khoan 10 giếng thì may ra được 1-2 giếng có phát hiện dầu khí, Luật Dầu khí hiện nay không thu hút được đầu tư nước ngoài vào hoạt động này do những hạn chế liên quan đến hợp đồng chia sản phẩm (PSC), thời hạn giai đoạn của tìm kiếm thăm dò, quy trình phê duyệt để khai thác sau khi có các phát hiện dầu khí, đặc biệt là các thuế liên quan.

Thực tế là trong hoạt động tìm kiếm thăm dò, nhà đầu tư cần cơ chế ưu đãi đầu tư để thu hồi chi phí. Đối với lô dầu khí bình thường, thuế tài nguyên hiện hành là 10%, thuế thu nhập doanh nghiệp là 50%, thu hồi chi phí đến 50% doanh thu; lô khuyến khích là 7% và 32%, thu hồi chi phí là 70% doanh thu tương ứng.

Theo đó, trong dự thảo Luật Dầu khí mới, Bộ Công Thương đang đề xuất cơ chế mới đối với Lô đặc biệt ưu đãi đầu tư. Cụ thể, áp dụng mức thuế suất thuế tài nguyên như đối với các lô ưu đãi đầu tư dầu khí, giảm 30% thuê thu nhập doanh nghiệp lô thông thường thì ưu đãi là 50%, lô khuyến khích là 70%; lô đặc biệt khuyến khích là 80%. Bên cạnh đó, Bộ Công Thương cũng đề xuất miễn giảm 30% thuế thu nhập doanh nghiệp và giảm 50% thuế xuất khẩu dầu thô so với mức 10% trước đây, ông Tùng cho biết.

Trong khi đó, ông Nguyễn Đức Kiên, Tổ trưởng Tổ tư vấn kinh tế của Thủ tướng Chính phủ lại cho rằng, trong hoạt động dầu khí có liên quan tới nhà đầu tư nước ngoài, quyền lợi và nghĩa vụ phải song hành với nhau. Điều này có nghĩa là khi Nhà nước và nhà đầu tư có quan hệ về phân chia lợi nhuận trong khai thác dầu khí thì cũng nên có cơ chế phân chia rủi ro với nhà đầu tư bởi hoạt động tìm kiếm thăm dò khai thác dầu khí là hoạt động đặc thù mang tính rủi ro rất cao.

Theo Bộ Công Thương, cơ quan này đã tiếp thu hơn 120 ý kiến từ các tỉnh, thành phố, góp ý cho dự thảo Luật Dầu khí mới. Hiện Ban soạn thảo đang tổng hợp, chỉnh sửa Dự thảo để trình Bộ Tư pháp thẩm định vào cuối tháng 11 này, kịp thời trình Chính phủ trước ngày 10/1/2022./.