Khắc phục nhược điểm Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) có hiệu lực từ ngày 1/1/2021. Văn bản này được kỳ vọng sẽ tạo cú hích lớn trong việc huy động vốn từ khu vực tư nhân vào các dự án hạ tầng, giảm áp lực cho ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên, hiện lại có rất ít dự án PPP được chấp thuận đầu tư. Một số quy định trong Luật PPP và các văn bản hướng dẫn đã bộc lộ nhiều bất cập, gây khó khăn cho cơ quan quản lý và nhà đầu tư trong việc triển khai các dự án hạ tầng theo hình thức này.

Để nhận diện các rào cản về pháp lý cùng những khó khăn thực tế để kiến nghị các giải pháp tháo gỡ, nâng cao hiệu quả thực hiện Luật PPP cũng như chủ trương của Nhà nước về thúc đẩy đầu tư tư nhân trong PPP, ngày 13/7, Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) phối hợp với Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID) tổ chức hội thảo "Tháo gỡ rào cản chính sách để thực hiện tốt Luật PPP". 

Toàn cảnh hội thảo "Tháo gỡ rào cản chính sách để thực hiện tốt Luật PPP. Ảnh: VCCI cung cấp

Phát biểu tại hội thảo, ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng Ban Pháp chế, VCCI đánh giá cao tầm quan trọng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan tới cơ chế hợp tác đối tác công - tư. Các dự án PPP phù hợp với thông lệ quốc tế và có tiềm năng thị trường hạ tầng, dịch vụ công sẽ là cơ hội cho các nhà đầu tư quốc tế hay các tập đoàn tư nhân trong nước có tiềm lực tài chính, công nghệ, xây dựng, kỹ năng quản lý và vận hành. Đây còn là điều kiện tạo cơ sở kỳ vọng một thế hệ nhà đầu tư PPP mới trong và ngoài nước chuyên nghiệp và có năng lực tốt hơn để tham gia các dự án PPP thế hệ mới trong thời gian tới.  

Ông Đoàn Tiến Giang - Chuyên gia tư vấn quốc tế về PPP thuộc USAID cho hay, trên thực tế, ở nhiều dự án PPP, doanh nghiệp đầu tư tư nhân thường quan tâm đến thị trường chứ không phải chỉ riêng các dự án; trong đó bao gồm những yếu tố như có nhiều dự án tốt, chủ trương có rõ ràng và thống nhất, năng lực thực hiện của Chính phủ, sự bền vững về tài khóa dài hạn và quy trình thực hiện tốt.

Trong khuôn khổ quản lý tài khóa đối với các dự án PPP, các hợp đồng PPP thường phát sinh các trách nhiệm tài chính của Chính phủ gồm các nghĩa vụ thanh toán dài hạn và những nguy cơ tiềm ẩn các trách nhiệm tài khóa khi rủi ro xảy ra.

Vì thế, nhà đầu tư tư nhân muốn chắc chắn là nhà nước sẽ có thể thực hiện các nghĩa vụ của mình khi cần hay không. Vậy nên, khi thực hiện các nghĩa vụ tài khóa, cần yêu cầu sự cam kết thực hiện thống nhất các chính sách pháp luật trong suốt thời gian dài của dự án; cần sự phối hợp để gắn kết các quyền lợi, ý kiến, và quan điểm khác nhau và cần sự hợp tác tự nguyện trong thực hiện và không tự quyết theo ý của riêng đơn vị. 

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, ở nhiều quốc gia và vùng lãnh thổ, họ luôn ưu tiên cho việc quản lý các hỗ trợ tài chính trực tiếp như ở Ấn Độ, Indonesia, Philippines hay Chile... hay thành lập các quỹ hỗ trợ tài chính. Để quản lý các trách nhiệm tiềm ẩn, ở Chile chọn giải pháp xây dựng dòng vốn dự phòng trong ngân sách, còn ở Indonesia thì chọn lập quỹ bảo lãnh cơ sở hạ tầng; Hàn Quốc chọn lập quỹ bảo lãnh tín dụng cơ sở hạ tầng còn ở Colombia thì chọn lập quỹ quản lý trách nhiệm tiềm ẩn của các cơ quan Chính phủ... 

PGS. TS. Dương Đăng Huệ, Cố vấn Pháp lý, Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam cho rằng, có sự bất tương xứng giữa quy mô to lớn của các vấn đề phát sinh trong thực tiễn đầu tư PPP với sự nghèo nàn, đơn giản của pháp luật về lĩnh vực đầu tư này.

Trong các dự án đầu tư PPP, xuất hiện nhiều nhóm quan hệ xã hội khác nhau về tính chất và quy mô. Có quan hệ liên quan đến việc cấp, sử dụng, thu hồi đất đai, tài nguyên; có quan hệ xã hội liên quan đến việc tín dụng ngân hàng; có quan hệ liên quan đến xây dựng, quản lý, vận hành công trình dự án. Có quan hệ liên quan đến sử dụng ngân sách nhà nước. Có quan hệ liên quan đến việc ký kết và thực hiện các chủng loại hợp đồng phát sinh tronh lĩnh vực đầu tư PPP... Sự đa dạng về tính chất, quy mô của các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này là nguyên nhân cơ bản dẫn đến hậu quả là pháp luật PPP phải trở thành một lĩnh vực pháp luật đồ sộ, đa ngành, đa tính chất.

Vì vậy, pháp luật PPP (mà đứng đầu là Luật PPP) nếu không được xây dựng một cách bài bản, có hệ thống, đủ chi tiết chặt chẽ thì chắc chắn hệ thống này sẽ không đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn.

Thêm nữa, Luật PPP hiện hành cũng chưa khẳng định rõ được vấn đề mà các nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án rất quan tâm hiện nay, đó là: công trình dự án do họ làm ra có thuộc sở hữu của họ hay không và nếu không thì họ có những quyền gì đối với tài sản này (vấn đề về quyền của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án đối với tài sản là công trình dự án).

 Đây là vấn đề cốt yếu mà Luật PPP phải giải quyết, không thể bỏ quên vì lợi ích của nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án được bảo vệ đến đâu, như thế nào là phụ thuộc vào việc xác định được bản chất và nội dung của quyền mà luật quy định cho các chủ thể này. Luật cũng chưa làm rõ cơ chế bảo vệ đặc thù của nhà nước đối với quyền kinh doanh công trình của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án và chưa có cơ chế thích hợp để khuyến khích nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án thực hiện các hạng mục công trình phụ trợ dọc theo tuyến cao tốc, ông Huệ nhấn mạnh. 

Đại diện các doanh nghiệp tại hội thảo, ông Nguyễn Hồng Chung, Chuyên gia chính sách đầu tư - Chủ tịch HĐQT Công ty cổ phần Đầu tư DVL VENTURES cho hay, văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp về Luật PPP cùng các nghị định đã quy định rõ ràng trình tự chuẩn bị, thực hiện dự án.

Tuy nhiên, nhiều thủ tục cụ thể trong quá trình triển khai dự án PPP cũng chịu sự điều chỉnh của các luật khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước (đối với việc sử dụng vốn Ngân sách nhà nước tham gia dự án PPP) hay Luật Đầu tư công khi có vốn đầu tư công trong dự án, Luật Doanh nghiệp (hoạt động của doanh nghiệp dự án), Luật Xây dựng (thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán), Luật Quản lý nợ công (vốn vay ODA sử dụng trong dự án PPP), Luật Giá, phí đối với thu phí thu giá hoàn vốn dự án… Nhiều quy định chồng chéo giữa các luật với nhau dẫn đến khó khăn thực hiện trong thực tế.

Mặt khác, khi đối chiếu các quy định tại các luật liên quan này được xây dựng hướng tới dự án công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chưa xét đến đặc thù đầu tư PPP; quy trình, thủ tục cũng được triển khai riêng lẻ, chưa đảm bảo hài hòa với quy trình thực hiện dự án PPP.

Để tháo gỡ, nâng cao hiệu quả thực hiện Luật PPP, theo ông Chung, cơ quan nhà nước cần thay đổi tư duy quản lý kinh tế, tăng cường các thể chế xúc tiến, phát triển thị trường hợp tác công tư PPP, thành lập quỹ phát triển PPP quốc gia.

Bên cạnh đó, mối quan hệ công tư giữa Nhà nước và khu vực tư nhân cần phải có sự thay đổi để phù hợp với thông lệ quốc tế. Chính phủ, các bộ, ngành liên quan xây dựng các quy định về lập, công bố danh mục dự án thu hút đầu tư thí điểm theo các hình thức PPP; đảm bảo thực hiện có hiệu quả lập kế hoạch trong việc huy động và sử dụng nguồn vốn đầu tư theo các hình thức hợp đồng PPP phù hợp với điều kiện thực tế và tạo điều kiện để các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế tiếp cận cơ hội đầu tư.

Việc lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán hợp đồng dự án cũng cần xem xét tính phù hợp với các quy định hiện hành nhằm đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có đủ năng lực, kinh nghiệm để tham gia thực hiện dự án. Đảm bảo tính công bằng cho các nhà đầu tư, có những chính sách hỗ trợ nhằm thu hút các nhà đầu tư tham gia vào các dự án như miễn giảm các loại thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, xây dựng các biện pháp chế tài; trong đó có biện pháp tính lãi nếu Nhà nước chậm giải ngân vốn cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

Bên cạnh đó, cần tiến hành đào tạo, tăng cường nhân sự đáp ứng công tác quản lý nhà nước, giải quyết những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện các dự án PPP. Ngoài ra, phải xây dựng nguồn nhân lực đảm bảo trình độ, chuyên môn hiểu biết về PPP, cử người đi tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng thông qua các khóa học về PPP do những nhà quản lý có kinh nghiệm ở Việt Nam và các nhà tư vấn nước ngoài có kinh nghiệm từ các quốc gia đã thực hiện PPP thành công tham gia giảng dạy và tập huấn. Đồng thời, tăng cường sự giám sát của cơ quan chính quyền trong quá trình thực hiện các mô hình đối tác công tư./.