Thất bại trong cách tiếp cận của G20 đối với vấn đề nợ

Năm 2020, tình trạng vỡ nợ đã bắt đầu chậm lại, nhưng hiện giờ tình trạng này lại đang tăng tốc. Chad và Zambia vỡ nợ năm 2020, sau đó là Ghana và Sri Lanka năm 2022; Ethiopia, Ai Cập và Tunisia có nguy cơ vỡ nợ tiếp theo, trong khi trái phiếu của 18 quốc gia khác đang được giao dịch ở mức lãi suất gần như thê thảm.

Để đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu nợ vốn đã kéo dài và gây thiệt hại cho tất cả các bên liên quan, vào cuối năm 2020, Nhóm các nền kinh tế phát triển và mới nổi hàng đầu thế giới (G20) đã đưa ra Khuôn khổ chung về xử lý nợ (CFD), trong đó Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đóng vai trò thường lệ là điều phối viên chính và tư vấn kỹ thuật.

CFD được ca ngợi là một bước đột phá quan trọng đối với các quốc gia có thu nhập thấp đang gặp khó khăn về nợ. Khuôn khổ này nhằm mục đích đẩy nhanh quá trình giảm nợ, và các chủ nợ được cho là sẽ phải gánh chịu tổn thất. Tuy nhiên, sau ba năm, rõ ràng là CFD đã thất bại, với thời gian tái cơ cấu nợ kéo dài gấp ba lần so với trước đây.

CFD được thiết lập vội vã khi các nước có thu nhập thấp - trong đó bao gồm cả Zambia và Chad - bị vỡ nợ vào cuối năm 2020. Câu lạc bộ Paris gồm các chủ nợ chính phủ phương Tây truyền thống lo lắng rằng Trung Quốc – hiện là chủ nợ chính thức lớn nhất thế giới – sẽ vừa chần chừ, vừa không tham gia trên cơ sở bình đẳng với những chủ nợ khác.

Do đó, mục tiêu chính của CFD là thiết lập “khả năng đối xử bình đẳng” - tức là tất cả các chủ nợ bao gồm cả chủ nợ thương mại - sẽ chấp nhận những tổn thất tương tự nhau trong một thỏa thuận tái cơ cấu nợ.

Một mục tiêu khác là củng cố vai trò trung tâm của IMF trong việc đánh giá tính bền vững của nợ. Trung Quốc đã công bố khuôn khổ bền vững nợ của riêng mình cách đây vài năm theo sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI). Khung bền vững nợ BRI đã đưa ra các yếu tố có thông số rủi ro cao hơn so với cách tiếp cận của IMF.

Tuy nhiên, hiện tại rõ ràng là Trung Quốc có cách hiểu rất khác về các điều khoản của CFD. Do đó, các quy tắc chung là rất cần thiết để có thể tiến hành các cuộc đàm phán tái cơ cấu nợ phức tạp với sự tham gia của nhiều chủ nợ chính thức và khu vực tư nhân.

Và quá trình này càng kéo dài, thiệt hại kinh tế càng có xu hướng xảy đến với quốc gia vỡ nợ (và khả năng trả nợ cho các chủ nợ của quốc gia đó càng thấp).            

Cuộc thảo luận thực sự về cách thức hoạt động của khuôn khổ này trên thực tế mới chỉ diễn ra thông qua một nhóm làm việc do IMF, Ngân hàng Thế giới (WB) và Ấn Độ - Chủ tịch hiện tại của G20 - chỉ đạo.

Vẫn còn phải xem các khuyến nghị sẽ được thực hiện như thế nào. Tuy nhiên ngay cả khi đó, các khuyến nghị cũng không mang tính ràng buộc, khiến các cuộc đàm phán giữa các quốc gia phải tiếp tục trong từng trường hợp cụ thể. Điều này thách thức toàn bộ quan điểm là phải có một khuôn khổ thống nhất ngay từ đầu.            

Khi nói đến vai trò của Trung Quốc, có 2 vấn đề nổi bật chính về tính nhất quán. Đầu tiên, Trung Quốc dường như muốn lựa chọn khi nào các ngân hàng chính sách của họ – vốn đi đầu trong các hoạt động cho vay trong khuôn khổ BRI – được coi là các đơn vị cho vay chính thức hoặc thương mại. Ví dụ, ở Sri Lanka, Trung Quốc đã xác định rằng Ngân hàng Phát triển Trung Quốc (CDB) được coi là bên cho vay chính thức, trong khi ở Zambia, họ cho biết CDB là chủ nợ thương mại (và do đó có thể chịu tổn thất nhỏ hơn).            

Vấn đề thứ hai là Trung Quốc rất miễn cưỡng trong việc cắt giảm các khoản vay của mình, thay vào đó họ thích trì hoãn việc trả nợ. Khi làm như vậy, Trung Quốc đang cố gắng giải quyết một cách hiệu quả các cuộc khủng hoảng nợ khác nhau mà nước này đang vướng phải, coi đó chỉ là những vấn đề về thanh khoản kém, chứ không phải là vấn đề mất khả năng thanh toán như bản chất thực sự của chúng.            

Ví dụ, Trung Quốc đã trì hoãn việc trả nợ theo lịch trình của Lào tới 4 lần liên tiếp từ năm 2020 đến năm 2023, nhưng vẫn chưa nhận ra rằng nước này gần như mất khả năng thanh toán. Trong khi đó, chiến lược thu ngân sách gần đây nhất của Chính phủ Lào là bán bớt tài sản nhà nước. Để CFD vẫn phù hợp, cần phải nêu rõ cách thức và những gì một quốc gia và các chủ nợ cần làm khi mất khả năng thanh toán.            

Ngay cả khi bỏ qua quan điểm của Trung Quốc về việc đánh giá tính bền vững của nợ, vẫn còn những vấn đề sâu rộng hơn với các khía cạnh rộng hơn của CFD.            

Thứ nhất, không có hướng dẫn nào về cách xử lý nợ trong nước, đặc biệt ở các quốc gia nơi trái phiếu lợi suất cao trong nước được các nhà đầu tư nước ngoài giao dịch và nắm giữ nhiều, như trường hợp của Zambia.             

Một vấn đề lớn khác là CFD chỉ áp dụng cho các quốc gia có thu nhập thấp, tạo ra sự phân biệt tùy tiện với nhiều quốc gia có thu nhập trung bình thấp những cũng mong manh không kém khác mà chính IMF đánh giá là có nguy cơ cao nhất về vấn đề nợ nần.            

Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của CFD là khuôn khổ này không cung cấp tiêu chuẩn tối thiểu để áp đặt các yêu cầu giảm nợ tương tự đối với khu vực tư nhân so với các chủ nợ chính thức. Điều này sẽ trì hoãn quá trình tái cơ cấu đồng thời cho phép một số chủ nợ buộc các quốc gia vỡ nợ phải trả tiền chuộc một cách hiệu quả.            

Ít nhất, một giải pháp phù hợp sẽ thúc đẩy tất cả các chủ nợ thừa nhận khoản lỗ trên giá trị danh nghĩa của khoản nợ của họ, chứ không chỉ đơn giản là cơ cấu lại thời điểm đến hạn thanh toán hoặc lãi suất là bao nhiêu. Thay vào đó, CFD có nguy cơ khiến các quốc gia phải chịu gánh nặng nợ nần dai dẳng, ngay cả sau khi quá trình tái cơ cấu hoàn tất.

Điều đó sẽ khiến họ không chỉ rơi vào con đường tăng trưởng thấp hơn vĩnh viễn mà còn có nguy cơ nợ nần lặp đi lặp lại. Biến đổi khí hậu và thiên tai thường xuyên hơn sẽ chỉ khiến vấn đề trở nên tồi tệ hơn nhiều. Nói tóm lại, CFD vẫn chưa có đủ tầm nhìn và tính thực tế./.